O Fundeb, a Câmara e o silêncio do presidente

Há duas semanas, a Câmara dos Deputados e seu presidente Rodrigo Maia, responsáveis pela reforma da Previdência, apesar do governo, agigantaram-se e uma vez mais impuseram-se ao governo e ao bolsonarismo. A aprovação em dois turnos da PEC do Fundeb, assunto desse texto, é a mais eloquente evidência do virtuosismo do atual presidencialismo-parlamentar liderado, de fato, pelo presidente da Câmara. No caso da PEC do Fundeb, a “voz” do Parlamento, com o apoio generalizado da sociedade civil, ecoa, triunfal, sobre o vazio e o silêncio de um Ministério da Educação até agora sem ideias, logo, sem “voz”, por isso, de fato, até então inexistente.

Por outro lado, a “voz” da Câmara, pela capacidade propositiva e de diálogo para a construção do entendimento, ao que parece estaria educando a voz propositiva do Ministério da Economia, além de instigar e encorajar o protagonismo construtivo do ministro-chefe da Secretaria de Governo, um general de quatro estrelas que, afinal, como que liberto nesses dias do tumulto palaciano do bolsonarismo militante, teria descoberto as virtudes da prática da política.

À PEC do Fundeb segue-se, agendada, a decisiva reforma tributária. Uma vez mais, a “voz” real, de ideias e propostas é a da Câmara, que já está agendando, também, a reforma administrativa. Estamos praticando, de fato, um regime atípico de “consulado” no governo da República: o presidente Bolsonaro e o líder real Rodrigo Maia. Em tempos de presidente fascista e governo sem rumo, o forte protagonismo reformista do Congresso Nacional impõe-se, na legalidade, como poderoso e eficaz mecanismo institucional de freio e de contrapeso a um governo do extremismo sem rumo. Não se trata de uma dualidade antagônica de poderes. Até o “gabinete do ódio” recolheu-se ao silêncio, por enquanto. Poderiam começar a cuidar da pandemia! Vamos ao Fundeb.

"A aprovação em dois turnos da PEC do Fundeb, assunto desse texto, é a mais eloquente evidência do virtuosismo do atual presidencialismo-parlamentar liderado, de fato, pelo presidente da Câmara"

A PEC do Fundeb

Aprovada na Câmara com quase 500 votos em votação em dois turnos, a PEC 26/2020 ou do Fundeb já está em apreciação pelo Senado, que deverá aprovar o texto da Câmara. O texto da PEC, uma emenda à Constituição, estabelece que, de mecanismo de transição, que deixaria de existir em dezembro deste ano, ou, como queria o governo prorrogado até 2022 e sem maiores alterações, o Fundeb, antes com prazo de validade, fixa-se doravante como instrumento permanente e estruturante da política pública do Ministério da Educação, dos estados e dos municípios, no âmbito do financiamento público da educação básica (da educação infantil ao ensino médio).

Criado em 2007, o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica desde então recebia a cada ano o aporte federal de 10% calculados sobre o montante das participações dos estados e dos municípios. Em 2019, o governo federal injetou R$ 16,5 bilhões no Fundeb, equivalentes a 10% do total de recursos aportados ao fundo pelos próprios estados e municípios (R$ 156,3 bilhões). Como estabeleceu a Câmara dos Deputados, até 2026, gradualmente, a União, através do governo federal, irá aumentar a sua quota-parte no Fundeb dos atuais 10% até alcançar 23% incidentes sobre os R$ 156,5 bilhões, um impressionante aumento de quase utópicos 130%.

Portanto, a participação federal no Fundeb subirá dos atuais R$ 16,5 bilhões para R$ 36,5 bilhões, até 2026, assim: 2021: 12%; 2022: 15%; 2023: 17%; 2024: 19%; 2025: 21%; 2026: 23%. Isso significa que o investimento médio por aluno brasileiro ao ano ou o “valor anual por aluno total (VAAT)” passará dos atuais R$ 3.427 ao mínimo de R$ 5.508 (+ 61%), sem considerar a inflação anual, em benefício de 40 milhões de alunos de escolas públicas, no país. Esse incremento de recursos quase equivale à proposta do chamado “custo-aluno-qualidade ao ano: CAQ”, de aproximadamente R$ 6.500, defendida pela Confederação Nacional dos Trabalhadores no Ensino (CNTE), pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação (Consed) e pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime).

A PEC aprovada também altera regras de distribuição dos novos recursos adicionados ou do “dinheiro novo”, além dos 10% já praticados. Os 10% desde 2007 acrescentados pelo governo federal permanecerão aplicados da forma atual, isto é, em benefício somente daqueles estados e dos reséctivos municípios onde o investimento real situa-se abaixo do VAAT.

Do “dinheiro novo” a entrar, ou seja, do aporte de mais 13% ( R$ 20 bilhões, até 2026) sobre o montante da contribuição dos estados e dos municípios, 2,5% (no caso, 2,5 avos de 13 avos = R$ 3,8 bilhões) serão anual e obrigatoriamente destinados para premiarem as redes de ensino que obtiverem bons resultados. O formato da avaliação do que seriam “bons resultados” dependerá de lei complementar.

A partir de 2026, dos 10,5% restantes (10,5 avos de 13 avos = R$ 16,2 bilhões) adicionados pela União, 5% (ou 5 avos de 10,5 avos = R$ 7,7 bilhões) serão aplicados pelos municípios obrigatoriamente na educação infantil. Os R$ 8,5 bilhões restantes (ou 6,5 avos de 13 avos) serão distribuídos entre os estados e os municípios, sendo que os mais de 2 mil municípios pobres localizados nos estados “mais ricos” também passarão a receber a complementação até alcançarem o VAAT. Isso beneficiará 17 milhões de alunos. Contudo, a forma anterior de aplicação referente aos 10% (R$ 16,5 bilhões) de origem federal, distribuídos desde 2007, manter-se-á inalterada, isto é, destinados àqueles estados mais pobres e, nestes, aos municípios onde o investimento médio por aluno não alcança o VAAT.

É interessante sublinhar que a deputada federal Dorinha, relatora da PEC do Fundeb, assim como o presidente da Câmara dos Deputados, são do DEM, de centro-direita democrática. No caso do novo Fundeb, praticaram reformismo forte, ausente nos oito anos dos governos FHC/PSDB e nos 14 anos dos governos do Lula-Dilma/PT. Sob esses governos, o Fundef, criado por FHC, recebia aporte federal de apenas 1%. Foi o precursor do Fundeb. Sobre os ombros desse gigante, ergueu-se o novo gigante, o Fundeb, que assim pode ver mais longe. Elevou o aporte a 10%.

Contudo, para FHC e Lula-Dilma, o Fundef e o Fundeb teriam prazo de validade. Os governos do PSDB e do PT muito fizeram pela educação. Não obstante, o reformismo fraco e vagarosamente incremental por eles praticado elevou o orçamento, mas não mudou a redistribuição dos recursos do Ministério da Educação aplicados nas universidades federais e nos CEFET/IFET. Hoje, 60% do orçamento do MEC destinam-se às universidades federais e aos IFET/CEFETs, atendendo dois milhões de alunos; os 40% restantes destinam-se aos 40 milhões de alunos da educação básica pública, matriculados nas redes estaduais e municipais. É claro que a ampliação dos recursos destinados à educação básica não poderá ser “financiada” subtraindo-se recursos às universidades e à pesquisa.

A ideia que orienta essa crítica é a noção de equidade. O adequado seria uma distribuição meio a meio, gradualmente, assegurando-se às universidades federais e aos CEFET/IFETs o reajustamento anual dos orçamentos pela inflação, ao tempo em que algum dinheiro novo, além dos reajustes anuais, seria acrescentado à educação básica. É o que a PEC do Fundeb acaba de promover. Mas com o presidente é Bolsonaro, impõe-se um alerta. Não é improvável que o governo e o Ministério da Economia queiram “financiar” a aplicação da PEC do Fundeb subtraindo recursos às universidades federais na forma de reajustes orçamentários anuais abaixo da inflação.

Como se sabe, uma das maiores derrotas do governo Bolsonaro na tramitação dessa PEC consistiu na retirada pela Câmara dos Deputados do pagamento aos aposentados da educação básica da conta do Fundeb, que Bolsonaro defendia. Como ficou estabelecido, o Fundeb somente poderá ser aplicado na “manutenção do ensino” até o limite de 30% do valor recebido por cada estado ou município, sendo 15% no mínimo para “investimento”, ficando os estados e os municípios livres para aplicar de 70% a 85% em “desenvolvimento do ensino” (salários dos docentes e dos servidores de apoio, plano de carreira, formação docente).

Na versão anterior da lei do Fundeb, havia um limite de até 60% para a alocação de recursos destinados ao pagamento de salários. A PEC aprovada rompeu esse limite. Todavia, os recursos do Fundeb respondem por aproximadamente R$ 5,00 de cada R$ 10,00 aplicados em educação básica pelos estados e pelos municípios. A reforma do ensino médio, aprovada no governo Temer, contém um percurso ou componente de educação tecnológica.

Ora, se o comprometimento com folha, como se encontra no texto da PEC, pode ultrapassar os 70% e, em tese, alcançar até 85% do dinheiro novo acrescentado pela PEC 26, considerando-se que o piso nacional de salário do professor é anualmente corrigido acima da inflação, se os estados e os municípios comprometerem mais de 70%, haveria o risco de permanecermos em situação de “mais do mesmo”: melhores salários sem melhorar a qualidade do aprendizado! E os estados sem moverem uma palha a favor da oferta de educação tecnológica, um dos cinco percursos de formação a que os alunos têm direito, segundo a reforma do ensino médio.

Marcos Mendes, do Insper, em artigo intitulado “Fundeb, distorções à vista e a prazo” (FSP, 29/02/2020, A-25) concluía, em fevereiro, que o relatório da PEC “propõe aumentar a despesa sem se preocupar com a qualidade do ensino”. De lá até a aprovação da PEC, com efeito, a única atenção à crucial questão da qualidade do ensino e do aprendizado resume-se, de modo indireto, aos 2,5%, subtraídos aos novos 13% destinados às redes de ensino que alcançarem “bons resultados”, assunto a ser regulamentado em lei própria. Porém, é aí que “mora o diabo”, no “detalhe”, deixado para depois, como o diabo gosta. Faltou alguma luz ao reformismo forte intencional praticado.

Ao se aproximar do “olho do furacão”, ou seja, o desafio de organizar uma capacidade de orientação geral para a prática virtuosa e sustentável do ensino e do aprendizado de alta qualidade, ao invés de ceder aos corporativismos, o Congresso Nacional precisará olhar para Meca: o êxito sustentável da educação básica em Sobral, no Ceará, com Ideb 9,2 nos anos iniciais e 7,8 , nos anos finais.

O exemplo de Sobral esparramou-se nos seus entornos, alcançando algumas dezenas de municípios, inclusive no vizinho Piauí, posicionados entre os melhores em educação básica no país. Sobral nos ensina o que precisa ser feito e como fazer certo a coisa certa o tempo todo. É o exemplo que deve pautar a lei complementar a ser proposta, como metodologia para a garantia da qualidade de que tanto se fala em nosso país.

Não raro, ouve-se: “Já sabemos o que precisa ser feito”! Mas o que precisa ser feito, não acontece. A propósito, o ex-ministro da Educação Fernando Haddad, que tanto e tão bem fez pelo ensino superior, no caso da educação básica tanto fez quanto deixou de fazer. Com efeito, sobre os ombros do gigante precursor Fundef, que ele subestima, criou o gigante Fundeb, na hora certa. O aporte federal passou de 1% a 10%. É um poderoso fato. Mas o orçamento do MEC estendeu 60% às universidades, para 2 milhões de alunos, e 40% à educação básica, para 40 milhões de alunos.

É o que designo, usando o conceito de André Singer, de “reformismo fraco”, ou equidade com desigualdade. Criou o IDEB. Criou o piso nacional de salário do professor, enorme mérito, e, em lei, a reorganização da jornada de trabalho do docente, doravante distribuída entre 2/3 letivos, em sala de aula, e 1/3 dedicados a estudo, planejamento, produção de materiais didáticos e formação continuada. Um feito notável.

No entanto, há a face sombria, à qual ele não se refere, nunca. Haddad mostrou-se um abdicante no que concerne ao ensino médio. A reforma do ensino médio foi formulada e aprovada no governo Temer! Tampouco os governos do PT cuidaram da questão curricular. Com efeito, a proposta de um Base Nacional Comum Curricular (BNCC) foi o principal objeto de criação do Ministério da Educação sob o governo Temer, sendo ministro um deputado federal do DEM!

Mais grave, contudo, foi a fixação, como um cânone nacional, de uma fábula distópica segundo a qual a idade certa para alfabetizar é até os 8 (oito) anos de idade, na contramão de toda evidência empírica internacional disponível, um erro filosófico e conceitual que seria corrigido pela BNCC. Crianças aprendem a ler com fluência no 1º ano do fundamental.

Não obstante, o ex-ministro Haddad, excelente líder e um bom ministro, insiste em afirmar que a qualidade da educação básica “avançou” no país a contar da introdução do Fundeb. Com isso, ele chamou para si e aos governos do PT a principal responsabilidade, que, no entanto, não é preponderantemente federal, no que concerne à qualidade do ensino fundamental e do médio. Observo que ele delimita o espectro de alcance da educação básica ao ensino fundamental. É como se o médio ficasse sempre para depois.

No artigo “Fundeb e Sistema S” (FSP, A-2) ele afirma que “a qualidade do ensino fundamental 1 melhorou consideravelmente”. O IDEB do ensino fundamental “subiu de 3,8 para 5,8”, e o do “fundamental 2 de 3,5 para 4,7”. Ora, de 2005 a 2017 (os resultados de 2019 ainda não foram informados) ocorreram sete edições bianuais do IDEB, ao longo de 13 anos consecutivos. Nesse longo prazo o IDEB dos anos iniciais “cresceu” à razão média de menos de 0,3 (três décimos) por biênio. Nos anos finais, o “avanço” foi de 1,2 ponto naquele longo período, à razão de menos de 0,2 (dois décimos) por edição do IDEB! São resultados medíocres, inaceitáveis.

Que “avanço”, afinal, é esse? Observe-se os dados e as análise da plataforma QEdu (Fundação Lehmann) para que se compreenda a gravidade do déficit ou ausência de proficiência (o que os alunos precisam conhecer e saber fazer, por disciplina e ano de escolaridade, ao longo da escolaridade básica). De outra parte, o ex-ministro corre o risco de cometer o clássico erro da “falácia de Massachusetts” (governo atribuir-se os méritos de outrem por atribuir-se responsabilidades que não são decisivamente dele) ao atribuir ao Fundeb a qualidade de uma “variável mágica”, e sugerir, mais que uma correlação positiva (o que seria adequado), uma relação causal entre Fundeb e melhores resultados.

Quando, em Minas Gerais, na década de 1990, gradualmente passamos (fui secretário estadual de Educação, de 1995 a 1998, e recebi uma herança virtuosa) da quinta posição nacional na avaliação do SAEB, em 1995, à primeira posição, inclusive no ensino médio, em 1997, não existia o Fundeb. Na ocasião, foi um facilitador; não foi causa. Parece que para o PT a história da educação básica no país começa com ele no governo. Há progressos que os governos insistem em reivindicar para si, embora o seu papel, interveniente, não tenha sido decisivo. Não podemos e nem devemos negligenciar os muitos méritos de tantas exitosas experiências pensadas, em desenvolvimento, sob a coordenação, com enfoque e foco, a cargo de municípios, como Sobral e mais de uma centena de casos notáveis, e de alguns estados (CE e PE).

O comentário crítico precedente não é uma digressão. Antes, serve de alerta no que concerne às estimativas mais otimistas sobre os impactos da aplicação do Fundeb na melhoria da qualidade do aprendizado. Não se trata de uma variável mágica, que tudo pode e direciona. Responde por condições necessárias, todavia não suficientes. Essas, remetem a assuntos como as intencionalidades, a cultura de gestão de sistemas de ensino e de escolas, projeto pedagógico casado com planejamento estratégico com metas de aprendizado e o monitoramento contínuo dos processos de ensino e de aprendizagem na sala de aula, a combinação de autonomia (diferente de soberania) e a adoção e aplicação de padrões organizacionais e pedagógicos (sindicatos são contra padrões, por definição, comparáveis), a orientação pedagógico-aplicativa da formação acadêmica (saber alfabetizar, saber ministrar aulas exemplares), formação de altas expectativas e de exigências elevadas, padrão de formação continuada em serviço dos docentes (se a formação não gera “produtos”, como planejamentos detalhados de aulas, praticamente tem efeito nulo), a institucionalização de planos de carreira centrados na avaliação da melhoria do aprendizado dos alunos (a “lógica” não pode ser “basta estar vivo que o tempo garante as promoções”). Um padrão responde a duas perguntas fundamentais: “O que precisa ser feito?” e “Quão bem precisa ser feito?” Além disso, é preciso aplicar recursos em programa de mestrado para professores, focados em ensino e no aprendizado.

Vimos que a transferência direta de recursos federais ao Fundeb passaria dos 10% atuais (cerca de R$ 16,5 bilhões ao ano) até alcançar 23% (R$ 36 bilhões) em 2026. Entretanto, de 2002 a 2019 as matrículas na educação básica brasileira caíram 1,4% ao ano, aspecto facilitador da ampliação da oferta em tempo integral. É a dinâmica da população: essa queda prosseguirá. Se não se garantir o enfoque na melhoria da qualidade do ensino, a tendência, inercial, poderia ser a de realizar o gasto em educação em aumento salarial desproporcional, ou em novas contratações, ou em ambos.

Acrescento: muitos municípios gastam a eventual “sobra” anual do Fundeb em concessão aos docentes de uma espécie de “14º” e até mesmo de um “15º salário”, a título de “bonificação”, apesar dos resultados observados! Observe-se que a própria lei do piso nacional de salário institucionalizou a correção anual do salário docente, unificado nacionalmente, sempre acima da inflação, disso resultando ganhos reais acumulativos. Mendes estima que se a escolha dos prefeitos for, ano a ano, elevar salários além do piso, eles cresceriam perto de 100% acima da inflação em uma década.

Isso sem considerar a frequente confusão entre plano de carreira, que requer a progressão funcional segundo o desempenho, e o “carreirismo”, segundo o qual basta estar vivo para ganhar aumentos por gravidade. Como sempre, o foco é salário. Quando se trata da remuneração, o foco é o tempo de serviço, a “gravidade”. Plano de carreira verdadeiro faz a remuneração crescer, além do salário, em correlação com exigências e com os bons resultados do aprendizado. Mas os sindicatos e o populismo não querem saber de avaliação do desempenho!

Que os governadores, os prefeitos e o Consed e a Undime disponham da capacidade de orientação geral e da “virtù” política para garantir a direção intelectual, política e moral durante o processo de elaboração da legislação complementar à PEC 26/2020. Se assim for, faremos da esplêndida oportunidade de acesso a mais recursos, uma experiência portadora de futuro.