A governabilidade no presidencialismo de coalizão

O governo conseguiu aprovar a urgência para os projetos de lei de sua proposta fiscal. Muitas análises viram a votação por poucos votos de margem como um alerta. Há no Brasil a tendência de valorizar supermaiorias. O que governos de coalizão precisam é garantir a maioria necessária. Dá mais coerência ao projeto. Nas democracias os governos usualmente obtém o número de votos que precisam, nem mais um. Supermaiorias são mais heterogêneas e, no caso brasileiro, custam mais concessões financeiras e políticas que levam à mitigação das medidas. O governo Lula é minoritário, como disse o deputado Arthur Lira. Difícil conseguir supermaiorias. Na votação de mérito terá que negociar uma nova maioria e ela provavelmente será na conta.

O que está em jogo não é o pacote fiscal, mas as emendas parlamentares. As condições do ministro Flávio Dino para liberar as emendas, com maioria do STF, buscam superar falhas na transparência das emendas de comissão na regra do Congresso. Nessas emendas não querem dizer à Nação quem está transferindo quanto, para quem e para fazer o quê? Uma satisfação elementar ao contribuinte-eleitor.
Falta também discutir o limite para o volume do orçamento que o Congresso pode executar por conta própria. Dependerá de negociação entre Executivo e Legislativo. Mas é uma negociação sem paridade de armas porque o governo precisa do Congresso e os parlamentares, com a quantidade de recursos que capturaram ao Executivo, precisam menos do governo. O que se discute aqui é a parcela do orçamento livre que restará ao Executivo, porque, além das emendas, a maior parte do orçamento é engessada, carimbada e tem endereço fixo.

O presidencialismo brasileiro tem condições exigentes de governabilidade. O sistema é multipartidário, em uma federação extensa e heterogênea, para governar uma sociedade muito desigual. Os partidos não são programáticos. São puramente eleitorais. Esse sistema, nesta sociedade, não gera maiorias partidárias. O presidente precisa montar uma coalizão que tenha a maioria no Congresso e seja o menos heterogênea possível. Logo com o menor número de partidos necessário para fechar a conta. Como formar uma coalizão com partidos que não são programáticos? Oferecendo cargos que tenham influência eleitoral e verbas para irrigar suas bases. Eles são catadores de votos. Se os partidos fossem programáticos, como na Europa, a coalizão se faria em torno de pontos do programa do futuro governo.
Hoje, os parlamentares só precisam de cargos e verbas do governo em pontos específicos ou por ganância. Por quê? Eles controlam por emendas um volume de recursos do Executivo bastante para irrigar seus redutos eleitorais. E mais, têm acesso a dois fundos bilionários, partidário e eleitoral, criados por eles para financiar suas campanhas. Isso aumenta o número de parlamentares que têm sua reeleição praticamente garantida. Reduz a renovação e libera muitos parlamentares de fazerem acordos com o governo para votar matérias do Executivo.

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O tamanho médio das bancadas caiu nas últimas eleições. Coalizões majoritárias passam a precisar de mais partidos, com maior rivalidade entre si. As concessões para aprovar projetos do governo ficam mais caras. Nessas condições, supermaiorias são ainda mais difíceis e disfuncionais e as exigências para aprovar matérias tendem a distorcer os objetivos com os quais o governo se elegeu. Isso compromete a capacidade de governança do Executivo, prejudicando-o junto a seu eleitorado.

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O presidencialismo de coalizão permanecerá em crise, enquanto o Executivo não retomar controle suficiente da execução orçamentária para voltar a ter poder de agenda. O Congresso não quer abrir mão da montanha de dinheiro que conquistou, enquanto o Chefe do Executivo tramava um golpe com seus generais, para ficar no poder. Desinteressado da agenda necessária de governo, dedicou seu tempo à conspiração palaciana, a pequenas questões e à redução de direitos de grupos que discriminava por diferentes razões.

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O golpe inacabado deixou muitas sequelas. Uma delas foi essa transferência de funções constitucionalmente destinadas ao Executivo, para um Congresso invertebrado, com sobrerrepresentação de poderosos grupos de interesses. A representação de segmentos vulneráveis da sociedade, que já é incipiente, fica ainda menor quando o governo é mais progressista que o Legislativo e está em minoria, como é o caso. O problema maior não são as emendas ou o ajuste fiscal, mas a governabilidade do país.