'Sem reforma tributária, país terá custo fiscal alto', diz diretor do CCiF

Brasília – O Brasil perdeu a chance de fazer uma mudança significativa no sistema tributário na Constituição de 1988. “De lá para cá, houve várias tentativas, todas fracassadas. Teve puxadinhos, ajustes. Mas a grande chance foi perdida ali”, afirmou o economista Bernard Appy, diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), durante o 4º Congresso Luso-Brasileiro de Auditores Fiscais.

Appy é o mentor da Proposta de Emenda à Constituição (PEC 45/2019), em tramitação no Congresso Nacional, que cria o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e extingue cinco tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS). Para ele, o país não tem condições de abrir mão da reforma. 

 

“Seria um custo fiscal muito alto. Estamos falando aqui, entre benefícios estaduais e federais, em muito mais de R$ 100 bilhões, apenas dos tributos que estão sendo substituídos pelo IBS”. Ele diz, ainda, que a reforma foi o dever de casa que ficou faltando no Plano Real que completou 25 anos em 1º de julho. 

 

 Apesar dos prós e contras que a PEC 45 vem enfrentando, Appy está otimista. Acha que o ambiente está mais favorável, porque União, estados, municípios e empresários querem se ver livres do custo da burocracia e da guerra fiscal que barram os investimentos e o avanço da economia. 

 

“O impacto exato (da reforma tributária) é muito difícil de calcular. Estimamos impacto sobre produtividade e poder de compra médio do brasileiro de, no mínimo 10%, em um horizonte de 15 anos”, enfatiza. Em vez de desoneração da cesta básica, ele prega a devolução do imposto pago no consumo das famílias de baixa renda. 

 

De melhor, seguramente, é a estabilização dos preços.O Brasil avançou muito com o sistema de inflação sob controle. Temos não apenas preços estabilizados, como o nível mais baixo de taxas de juros reais da história do Brasil, embora ainda altas para padrões internacionais. Esse indubitavelmente é um sucesso do Plano Real. De fracasso, eu diria que o Plano Real foi macroeconômico, para estabilizar preços. Mas sobraram problemas bastante sérios ainda no Brasil. Há uma dificuldade muito grande de ter finanças públicas sustentáveis e equilibradas, apesar da grande quantidade de regras fiscais, como meta de superávit primário, teto de gastos, regra de ouro, limite de gastos com pessoal e a própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). E também temos o problema, extremamente importante, da baixa produtividade. Avançamos, mas muito pouco desde o Plano Real. Se olharmos de 1994 até hoje, veremos que a produtividade cresceu muito menos que em outros países em desenvolvimento no mundo.

Um dos principais problemas é o sistema tributário brasileiro. O desenho, na tributação de bens e serviços – mas não exclusivamente – acaba tendo um impacto muito negativo sobre a taxa de crescimento da produtividade. O atual sistema gera distorções. Faz a economia se organizar de forma extremamente ineficiente, entre outros exemplos, pelo próprio custo burocrático de pagar imposto, que, no Brasil, segundo o Banco Mundial, é o mais alto do mundo. O alto grau de litígio tributário também tem alto custo, que acaba representando um peso morto para as empresas e para o Fisco. Além disso, causa enorme insegurança jurídica que prejudica o investimento que, por sua vez, acaba reduz a produtividade. Temos um sistema tributário que onera investimentos e onera exportações. Temos, sobretudo, o que a gente chama de distorções alocativas.

Quando o sistema tributário leva a economia a se organizar de forma ineficiente. Por exemplo, hoje, o sistema de distribuição de qualquer grande produtor de bens de consumo no Brasil é montado em cima de benefícios fiscais, aumentando o custo de logística. Ou seja, o centro de distribuição não é montado no lugar onde há caminhões rodando para fazer a mercadoria chegar no consumidor final. É montado onde tem o melhor benefício fiscal. A guerra fiscal, do ICMS, tem um efeito muito ruim sobre a produtividade. É feita, não para explorar a vocação regional, mas para que um Estado "roube" uma empresa que, por vocação, iria para outro. São Paulo dá benefício fiscal para frigorífico, que, provavelmente, se alojaria no Centro-Oeste, onde está a maioria dos bois do país. Um estado do Centro-Oeste dá benefício para montadora, que talvez viesse para São Paulo. Enfim, montamos uma estrutura que é feita para não explorar a vocação regional.

Do ponto de vista de cada estado, a concessão de benefício é feita como uma política de desenvolvimento, sim. Mas é danoso e se torna extremamente ineficiente, porque é para empresas que não têm vocação para ir para lá. Vamos pensar no seguinte: um Estado tem vocação para turismo. Em vez de alocar recursos para estimular o turismo, atrai uma empresa, de capital intensivo. Gasta-se um monte de dinheiro com muito menos emprego e renda do que se explorasse a vocação regional. Agora, dá para estimular turismo com benefício fiscal do ICMS? Não. O desenvolvimento sustentável no longo prazo é investir em infraestrutura, em centro de qualificação de mão de obra, com centros de tecnologia. O atual modelo de benefícios fiscais não permite se investir em qualificação de mão de obra, nem em infraestrutura. Ao contrário.

O IBS, na medida em que acaba com o ICMS, com regra uma transição de 10 anos, na prática, extingue esses benefícios fiscais, de forma gradativa. Obviamente, que no lugar deles a ideia é alocar recursos num fundo de desenvolvimento regional que explore as vocações regionais, qualificação de mão de obra, infraestrutura, e outros mecanismos desse tipo.

O Congresso é soberano. Mas acho que existe hoje uma percepção de que esse mecanismo é extremamente ineficiente. Acho que isso está começando a ser percebido de forma generalizada, inclusive entre os parlamentares. Acredito que haverá espaço no Congresso para discutir uma mudança na forma de fazer política de desenvolvimento regional no Brasil.

O IBS foi montado para manter a carga atual. Entendemos que o modelo ideal é uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços. Esse é um imposto sobre consumo, não caberia diferenciação de alíquotas entre setores. Questões específicas, como o impacto social da tributação da cesta básica, serão melhor tratadas por um sistema de transferência de renda para as famílias mais pobres, do que por alíquotas reduzidas. Temos que entender um ponto: se o imposto é feito e estruturado para manter a carga tributária, quanto mais setores entrarem em alíquota reduzida mais alta terá que ser a alíquota dos demais para compensar a desoneração. Não tem almoço grátis. É uma discussão política que terá que ser feita no Congresso Nacional. Tecnicamente, estamos convictos de que o modelo de alíquota uniforme é o melhor modelo. Todas as vezes em que há diferenciação entre mercadorias e serviços, gera o problema da classificação. E a classificação inevitavelmente gera litígio e custo burocrático de pagar imposto.

Um exemplo: aqui no Brasil, há alíquota zero de PIS/Cofins para pão. Aí, começou uma discussão sobre se farinha de rosca também teria. O que é farinha de rosca? Pão velho moído. Esse assunto foi judicializado até o Superior Tribunal de Justiça (STJ), que decidiu que a farinha de rosca não tem alíquota zero, ou seja, paga PIS/Cofins. Hoje, pão novo não paga imposto, mas pão velho moído paga. No Brasil, todas as vezes que tem a classificação, cai no problema de litígio onde está classificado. Por isso, em vez de desoneração da cesta básica, nossa proposta é devolver o imposto pago no consumo das famílias de mais baixa renda. As famílias que estão no cadastro dos programas sociais, quando fizerem as suas compras, vão passar o CPF e o imposto pago será devolvido, obviamente, com um limite por família para evitar fraude.

Sim. A vantagem desse modelo é que, quando se põe alíquota zero sobre os produtos da cesta básica, em termos absolutos, o benefício maior vai para a família de alta renda, porque, em termos absolutos, gasta mais com os produtos da cesta básica do que as de baixa renda. Na realidade, não é um bom programa social. E é isso que a gente está propondo fazer. Em vez de desonerar a cesta básica, a gente vai devolver o dinheiro pago no consumo das famílias pobres.

Isso, a ideia é vincular o modelo da Nota Legal, com cadastro único de programas sociais. É uma ideia que não é nossa, já existe na literatura. No Brasil, foi desenvolvida pelo auditor fiscal do Rio Grande do Sul Giovanni Padilha. É um modelo mais eficiente e com um custo menor. Se fosse pela classificação dos produtos, alguém dira, então, para definir que só carne de segunda vai ter alíquota reduzida. Já imaginou o fiscal no açougue para discutindo se o que está vendendo é filé mignon, coxão duro ou músculo? Nelson Machado, um dos diretores do CCif, diz que, se fizer isso, só vai ter boi com dois dianteiros, sem traseiros. Na Suécia, há três alíquotas positivas de IVA. E o fisco de lá calculou que se tivesse uma uniforme para todos os bens e serviços reduziria o custo burocrático de pagar imposto em 30%. Aqui no Brasil o efeito seria maior.

Bom, a reforma tributária tem uma transição longa, de 10 anos. Os efeitos completos só aparecem em 10 anos. Mas tem um impacto positivo já no curto prazo, pela melhoria de expectativas, que por sua vez resultam em redução de juros de longo prazo, aumento da taxa de investimento e, consequentemente, mais emprego. A proposta de reforma tributária, ao adotar uma regra uniforme para todos os setores, todas as empresas, elimina grandes as distorções competitivas no Brasil, que acabam prejudicando o investimento. Por incrível que pareça, no Brasil, às vezes, é mais importante ter um bom benefício tributário do que ser mais eficiente. Com isso, aquela empresa que é eficiente, mas não tem capacidade de negociar bons benefícios, fica fora do mercado e deixa de investir. Outro ponto é que, ao eliminar a grande base de litígio, que é a complexidade do sistema tributário atual, a proposta reduz a insegurança jurídica dos investidores e leva ao aumento da taxa de investimento, o que também gera mais empregos. E no final, por conta de todos esses fatores e ainda pela correção das distorções alocativas, haverá aumento da produtividade e do PIB potencial. Na prática, se reflete no aumento de poder de compra de todos os brasileiros. Então o efeito final para todos os brasileiros é um aumento significativo do poder de compra.

O impacto exato é muito difícil de calcular. Estimamos o impacto sobre a produtividade e sobre o poder de compra médio do brasileiro de no mínimo 10%, em um horizonte de 15 anos. Estamos falando de um impacto extremamente positivo sobre o nível de vida dos brasileiros com a mudança que está sendo proposta. Na situação atual do Brasil hoje, não vejo a menor possibilidade disso. Seria um custo fiscal muito alto. Estamos falando aqui, entre benefícios estaduais e federais, em muito mais de R$ 100 bilhões, apenas dos tributos que estão sendo substituídos pelo IBS.

Mais de R$ 100 bilhões com certeza. Muitos benefícios vão deixar de existir no final da transição, e sem aumento de carga tributária. Isso é importante dentro do modelo do IBS. Como ele é feito para manter a arrecadação, com a criação de um novo imposto, consegue acabar com os benefícios, sem aumentar a carga tributária, que é uma característica do IBS. Até por isso é necessário ter essa transição.

Bom, o prazo, obviamente, é o Congresso que vai definir. É uma questão política. Agora, uma vez aprovada a proposta de emenda constitucional, vamos precisar provavelmente, no mínimo, de dois anos antes de começar a cobrar o IBS. Primeiro, tem que ser criado o comité gestor. O comitê tem que criar todo o sistema informatizado de operação do IBS. Em princípio, a ideia é que ele substitua e unifique o sistema de emissão de nota fiscal no Brasil e no mundo. E que aproveite esse momento para dar uma boa limpada nas obrigações acessórias, que é a burocracia tributária atual. Mas isso exige e investimento pesado em informática. O comitê será tripartite. Gerido conjuntamente pela União, estados e municípios. Passado esse primeiro momento, o comitê tem ainda que fazer o regulamento, definir as questões técnicas.

Acredito que sim. Perdemos uma chance muito boa de fazer uma mudança significativa do sistema tributário brasileiro lá na Constituição de 1988. Ali teria sido provavelmente o melhor momento de ter feito essa mudança que está sendo discutida hoje. De lá para cá teve várias tentativas, todas fracassadas. Teve vários puxadinhos, ajustes, desde a criação da CPMF, até outras questões. Mas a grande chance foi perdida ali. O que muda agora em relação a essas tentativas anteriores de fazer reforma tributária? Eu acho que o ambiente está mais favorável. As empresas simplesmente não aguentam mais, principalmente os tributos indiretos. Os governos têm a percepção generalizada de que o ICMS está condenado a ser cada vez menos relevante como fonte de financiamento do poder público. Em parte por razões estruturais, porque a economia é cada vez menos de mercadoria e mais de serviços intangíveis que ou são tributados pelo ISS, ou estão na zona cinzenta entre o ICMS e o ISS, e que ninguém tributa, o que é pior ainda – seja por razões mais conjunturais, com a aprovação da Lei complementar 160, em 2017, que convalidou os benefícios fiscais do ICMS, durante 15 anos, e permitiu que os estados deem benefícios iguais na mesma região, a famosa cola do benefício.