Congresso Nacional aprovou recentemente projeto de lei complementar que fixa regras para a criação de municípios no país, processo que está interrompido desde 1996. Proposta retoma debate sobre a sustentabilidade dos micromunicípios brasileiros, que em sua grande maioria vivem de transferência do Fundo de Participação dos Municípios. Objetivo, agora, é evitar a repetição dos erros do passado e ter regras que permitam a criação de municípios que sejam autossustentáveis.
Ao longo das últimas sete décadas, o processo de formação da malha municipal brasileira, hoje com 5.570 municípios, caracterizou-se por períodos de acelerado crescimento intercalados com fases de represamento. Em 1946, sob a égide de uma nova Constituição com forte inspiração dos movimentos municipalistas, reforçou-se a autonomia política, administrativa e financeira do ente local. Além do reconhecimento da autonomia municipal como princípio sensível, a nova Carta Magna ampliou as competências tributárias e a participação dos municípios nas transferências de Estados e União. Ademais, cabia a cada Estado definir regras para o desmembramento de municípios em seu território. Assim, o pacto federativo nos anos pós-Vargas ofereceu fortes incentivos para a criação de municipalidades: a malha municipal brasileira, que contava com 1.669 municípios em 1945, passou a 3.924 em 1966.
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Com a Constituição de 1988, as condições para a retomada das emancipações foram ampliadas. Em 1988, antes mesmo de promulgada a nova Carta, 186 municípios já haviam sido criados e outros 247 tinham iniciado o processo de desmembramento. Além de restituir aos Estados o papel de definir critérios para a criação de municípios em seus respectivos territórios, a Constituição Cidadã acelerou o processo de reconstituição das receitas públicas municipais, iniciado ainda em 1976 com a elevação gradativa dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Cresceram também a participação em tributos estaduais e a capacidade de arrecadação própria do município, agora formalmente reconhecido como ente federativo. O reforço do papel dos governos locais foi assumido como passo importante para a descentralização de políticas públicas e para a própria democratização do país.
As receitas do FPM, cuja função precípua é a redistributiva, respondiam, em 1975, por 5% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados; em 1993, já corresponderiam a 22,5% dos mesmos tributos. Além do crescimento das transferências fiscais, os critérios de repartição do FPM favoreceram enormemente o processo de ampliação da malha municipal. Desde que foram estabelecidos os critérios de repartição do FPM, nos anos 60, os recursos são dirigidos a municípios interioranos mediante a atribuição de coeficiente populacional a cada participante. Entretanto, em 1981, foram excluídas as duas primeiras faixas populacionais e, como resultado, todos os municípios com população até 10.188 habitantes passaram a receber o mesmo montante. Cálculos com base nos dados do Censo de 1980 indicam que, dessa forma, os municípios com população de até 5 mil habitantes apresentaram ganhos médios superiores a 60%.
Com os incentivos que se estabeleceram - aumento das transferências fiscais, participação extremamente vantajosa para micromunicípios e relativa facilidade para o Estado promover o desmembramento municipal -, em 1988 a malha municipal passaria a contar com 4.177 municípios; com 4.974, em 1993, e 5.707, em 1997. Como se observa, nem mesmo o congelamento da participação do conjunto de municípios em cada estado no FPM, a partir de 1990, foi suficiente para frear o crescimento da malha municipal. Isso só ocorreria, em verdade, com a Emenda Constitucional nº 15, de 1996, que determinou a necessidade de lei complementar federal para definir critérios para que estados pudessem voltar a criar municípios. Desde então, passaram-se mais de 15 anos sem que se criassem municípios no Brasil. Recentemente, foram instalados cinco novos municípios por determinação judicial.
Até agora, a decisão do governo tem sido de não decidir sobre os critérios para alteração da malha municipal: desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 15, de 1996, já houve três vetos integrais da Presidência da República a propostas legislativas referentes a esse assunto encaminhadas à sanção. Tal quadro, mesmo que justificável em parte pela complexidade do tema e pelo receio de aumentar ainda mais o número de municípios, apresenta pouca sustentação jurídica. Afinal, o número exacerbado de municípios deve ser controlado por regras, não pela ausência delas. A ausência de regulamentação inviabiliza rearranjos na divisão territorial brasileira na escala local, que envolvem não apenas a criação de municípios, mas também as iniciativas de sua incorporação e fusão. Não se aplicam também, pela ausência de regulamentação, os estudos de viabilidade municipal, ferramenta que parece mais relevante na criação dos municípios em bases corretas do que critérios quantitativos como população mínima.
Em 6 de agosto, foi encaminhada à sanção presidencial outra proposta legislativa objetivando disciplinar a criação de municípios: o Projeto de Lei Complementar 104/2014 do Senado, na forma de substitutivo negociado na Câmara dos Deputados. O texto acordado prevê a realização de estudo de viabilidade municipal bastante amplo, abrangendo informações econômico-financeiras, político-administrativas, além das atinentes a questões socioambientais e urbanas, em todas as regiões afetadas. Contudo, não são oferecidos parâmetros suficientemente objetivos para a avaliação destes estudos, o que leva à possibilidade de que as decisões venham a permanecer em seara estritamente política. Vale ressaltar que, além de restringir a possiblidade de retomar a proliferação de micromunicípios - com a exigência de quantitativos populacionais mínimos nas localidades que surgirem dos processos de desmembramento -, a proposição aprovada pelo Congresso Nacional busca oferecer condições para a reversão deste processo, com a exigência de requerimento subscrito por somente 3% dos eleitores de cada município envolvido em processos de incorporação e fusão. Para o desmembramento, o percentual de eleitores é de 20%.
Até o fechamento desta edição do Pensar & Agir, em 20 de agosto, não se sabia ainda se a decisão continuaria a ser o veto integral ou se o contexto eleitoral impulsionaria mudança de posicionamento do Executivo. Caso a posição seja novamente pela ausência de decisão, seria produtivo incorporar ao debate a questão do sistema de partilha das transferências intergovernamentais. A dependência significativa do ente local em relação ao FPM, dada a baixa capacidade de arrecadação própria em muitas regiões, deixa patente que os incentivos financeiros para a criação indiscriminada persistem vigorosos. Aliás, as razões de veto das últimas tentativas de regulamentação revelam que esse é um diagnóstico, se não idêntico, muito próximo ao realizado pelo Palácio do Planalto.
Assim, faz-se necessário acompanhar a regulamentação dos critérios para desmembramentos municipais de uma reforma do sistema de partilha das transferências intergovernamentais capaz de beneficiar municípios de médio e grande porte, onde podem ser obtidos maiores ganhos de escala na prestação de serviços públicos. Nesse sentido, uma possibilidade que pode vir a ser politicamente viável, dada a penúria fiscal em que vive boa parte dos municípios brasileiros, sobretudo os de pequeno porte, seria, na via constitucional, elevar a vinculação dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados exclusivamente para municípios de maior porte, mantidos os atuais 23,5% para a totalidade dos municípios.
Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo é urbanista e advogada, doutora em ciência política e consultora legislativa da Câmara dos Deputados; Aurélio Guimarães Cruvinel e Palos é mestre em economia do setor público e consultor legislativo da Câmara dos Deputados