Marcelo Aith
Advogado especialista em direito público e professor convidado da Escola Paulista de Direito (EPD)
O plenário da Câmara dos Deputados aprovou a proposta que revisa a Lei de Improbidade Administrativa (Projeto de lei 10.887/18), o texto elaborado pelo deputado Carlos Zarattini (PT-SP). Uma importante mudança trazida pelo projeto de lei é a que estabelece punição apenas para agentes públicos que agirem com dolo, ou seja, com intenção de lesar a administração pública.
Conforme destacado pelo ministro Napoleão Nunes Maia no Agravo no Recurso Especial 1.296.981 – SP, a “Lei de Improbidade Administrativa, como todos sabemos, nasceu com a finalidade de combater e sancionar as condutas dos agentes de atos que afetem a moralidade e maltratem a coisa pública; os seus comandos, todavia, são bastante abertos, havendo, portanto, a necessidade de utilizá-la com certa prudência, a fim de que o próprio instrumento jurídico não seja enfraquecido e se torne impotente, vulgarizando-se pelo excesso de sua utilização ou, até mesmo, que seja utilizado como mero mecanismo de repercussão nos elementos de disputa e competição eleitoral, por exemplo”.
A alteração aprovada pela Câmara dos Deputados, no que pertine a exigência da comprovação do dolo do gestor público para ser condenado por improbidade administrativa por ato lesivo ao erário, veio para corrigir a amplitude da redação originária do artigo 10 da Lei de Improbidade. O texto atual é um espaço aberto para os excessos punitivos.
O ministro Napoleão pontuou que “a repressão às improbidades é como a repressão aos crimes ou a repressão à criminalidade: deve ser feita com muita energia, mas dentro dos parâmetros da legalidade estrita, porque se trata de direito sancionador; no plano teórico, pode-se dizer que a função dos julgadores é sobranceira a propósitos punitivos: os seus empenhos são orientados por um ideal que transcende os objetivos imediatistas da sanção a qualquer custo; e assim é porque nenhuma lei traz em si a mesma solução dos litígios de forma 100% completa, mas somente e apenas sugerida, por isso toda solução de disputas intersubjetivas deve conter elementos próprios e insubstituíveis da realidade moral da disputa considerada, sob pena de incorrer em abstrações, muitas vezes errôneas e frequentemente perversas: esse é o pressuposto essencial da necessidade da permanente atuação da autoridade judicial atenta e isenta de compromissos explícitos ou dissimulados com a literalidade das leis escritas”.
No mesmo sentido, o ministro Luiz Fux asseverou: “É cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da administração pública coadjuvados pela má-fé do administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão recorrido”.
Ressalte-se que o artigo 10 da Lei 8.429/93, em vigor, descreve como ato de improbidade por lesão ao erário “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta lei”. Dessa forma, o texto atual estabelece que o agente público que age com culpa (negligência, imprudência ou imperícia) deve ser considerado e maculado, indistintamente, como desonesto e sofrer as severas sanções impostas pela lei de improbidade.
O projeto de lei altera essa idiossincrasia legislativa ao pontuar que apenas e tão somente as ações ou omissões dolosas, que causarem lesão ao erário, serão punidas com as severas sanções legislativas, as quais, inclusive, foram majoradas na proposta aprovada pela Câmara dos Deputados.
Essa importante alteração vai ao encontro da posição do ministro Napoleão Nunes Maia, senão vejamos: “Em face dessa situação, não se deve admitir que a conduta apenas culposa renda ensejo à responsabilização do agente por improbidade administrativa; com efeito, a negligência, a imprudência ou a imperícia, embora possam ser consideradas condutas irregulares e, portanto, passíveis de sanção, não são suficientes para ensejar a punição por improbidade administrativa, devendo ser sancionadas com outras penas, até para se atender ao requisito da proporção das coisas, tão essencial no direito sancionador”.
Outro ponto importante a ser destacado na alteração é o aumento das sanções impostas ao agente público ímprobo.
Atualmente, à lesão ao erário por ato de improbidade o agente tem as seguintes penalidades: “Na hipótese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer essa circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos”.
Com a alteração, a sanção passa a ser de “perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer essa circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 anos”.
Outras alterações, como a que traz mudanças significativas na regra de reconhecimento da prescrição, vão causar discussões acaloradas. O texto atual prevê a seguinte redação: “até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança”. Com a alteração aprovada a prescrição terá o seguinte regramento: “Art. 23 – A ação para a aplicação das sanções previstas nesta lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência”.
O PL 10.887/18 aprovado pela Câmara dos Deputados, agora segue para o Senado. Vamos aguardar se os senadores mantêm o corajoso texto aprovado pela esmagadora maioria dos deputados federais e as importantes alterações legislativas.