A presidente Dilma Rousseff adotou como estratégia legislativa em seu governo a menor dependência possível da sua base aliada no Congresso. Ela deve terminar o mandato como a chefe do Executivo que menos usou a maioria qualificada para aprovar reformas constitucionais nos últimos 20 anos.Desde que Dilma assumiu o cargo, em 2011, foram aprovadas nove propostas de emendas constitucionais (PECs), número que não deve se alterar neste ano - nenhum projeto desse tipo está na lista de prioridades do Congresso ou do Executivo para 2014. Esse volume é menor do que os dois últimos antecessores. Em cada mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), foram 14 emendas. Outras 35 foram chanceladas pelos congressistas na gestão de Fernando Henrique Cardoso (PSDB): 16 no primeiro mandato e 19 no segundo.

A aprovação de uma emenda constitucional é a que mais demanda esforço do Executivo. Daí a necessidade das chamadas maiorias qualificadas. São necessários três quintos dos votos na Câmara (308 deputados) e no Senado (49 senadores). Em cada Casa, a proposta deve ser aprovada em dois turnos.

Além do número menor de emendas, o que mais chama a atenção é que, na gestão Dilma, a única PEC que o Executivo se empenhou em aprovar e, para tanto, mobilizou sua base foi a que prorrogou a Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 2015. A proposta passou no apagar das luzes de 2011 e garantiu ao governo a possibilidade de gastar livremente 20% das receitas - o equivalente, segundo dados do ministério do Planejamento, a R$ 62,4 bilhões. As outras emendas foram todas de iniciativa do Congresso, como a PEC da Música (isenção de impostos para CDs e DVDs produzidos no Brasil com obras de autores ou intérpretes nacionais), a das Domésticas (que regulamenta direitos trabalhistas da categoria) e a que acabou com o voto secreto em cassações de mandato e vetos presidenciais.

Reformas

Já os antecessores de Dilma aproveitaram as maiorias constituídas no Congresso em seus primeiros mandatos para promover alterações constitucionais que se tornaram cruciais em suas gestões. FHC quebrou monopólios estatais da exploração do petróleo, gás e telecomunicações e fez a primeira parte da reforma previdenciária. Também via emenda constitucional, criou a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) e aprovou o texto que instituiu a reeleição. Lula promoveu uma reforma tributária, ainda que tímida, e aprovou uma continuação da reforma previdenciária.

Além da conhecida pouca boa vontade de Dilma pelas negociações políticas, alguns fatores explicam a baixa utilização das emendas constitucionais no atual governo. Na economia, a presidente optou por um caminho alternativo, recorrendo a brechas ou limites legais para criar incentivos econômicos durante a crise financeira.

Dilma usou, por exemplo, o artifício de estimular a economia por meio de impostos regulatórios, instituídos por meio de decretos presidenciais, sem necessidade de tramitação legislativa. Integrantes da equipe econômica argumentam que adotar medidas que não exigem mudança constitucional acelera o processo, mas críticos apontam a falta de previsibilidade e segurança jurídica causados por regras que mudam constantemente, sem aviso prévio.

Outro aspecto é que a base de Dilma diminuiu ano a ano, o que fez o Palácio do Planalto reduzir a negociação para aprovar projetos de seu interesse. De acordo com levantamento do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), a taxa de apoio a Dilma na Câmara foi de 90,08% em 2011 para 77,7% em 2012. No primeiro semestre de 2013, fechou em 72%. Seis meses depois, o cálculo para todo o ano passado ficou em 62,8%. A contabilidade considera apenas votações válidas e não unânimes até 30 de novembro.

Dilma começou seu mandato com 388 deputados nos partidos aliados 111 nos oposicionistas e 14 independentes, todos no PV. Em 2012 a base caiu para 350, a oposição ficou com 83 e os independentes foram a 80. Em 2013, pode-se afirmar que os aliados são 335 deputados, há 82 oposicionistas e 96 independentes, agora com o PSB do governador de Pernambuco, Eduardo Campos, que deve disputar o Planalto contra Dilma.