O ano mal começou e os novos governadores estão deparando-se com uma realidade fiscal preocupante. O cenário é de terra arrasada, resultado da farra de governos anteriores, especialmente, durante o período de vacas gordas. Esse problema agora vem à tona após a recessão, porque a receita não é suficiente para cobrir o aumento desenfreado dos gastos, principalmente, com pessoal e com a Previdência, de acordo com analistas.

Três unidades federativas decretaram estado de calamidade financeira desde o início de 2019: Mato Grosso, Rio Grande do Norte e Roraima, ao lado de Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que decretaram estado de calamidade em 2016, mas ainda  não conseguiram se reeequilibrar. Outros governadores devem fazer o mesmo que esses seis estados, porque, em grande maioria, houve desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), segundo os analistas. Eles citam algumas exceções, como o Espírito Santo, único estado com nota A do Tesouro Nacional para obter empréstimos com garantia da União, porque fez o dever de casa.

Especialistas alertam ainda que o quadro fiscal dos estados pode ser ainda pior do que os dados oficiais, porque não há uma padronização nas metodologias. Eles criticam a falta de punição dos gestores e dos responsáveis pelos órgãos que deveriam fiscalizar as contas dos estados. Para os analistas, o estado de calamidade financeira  não resolverá os problemas dos estados, que são complexos e exigirão medidas drásticas no curto prazo, como o corte de despesas e de pessoal. A União também precisa fazer ajuste fiscal e não poderá socorrer os entes como no passado.

Refinanciar a dívida dos estados pode agravar o risco de descumprimento da regra de ouro — que proíbe o governo federal emitir dívidas para cobrir despesas correntes, como salário e Previdência.

O Orçamento de 2019 prevê um rombo de R$ 248,9 bilhões para respeitar essa norma. O presidente Jair Bolsonaro precisará pedir ao Congresso para mudar a Constituição, autorizando um crédito extraordinário para evitar que ele cometa crime de responsabilidade fiscal. Logo, a corda já arrebentou e, mesmo se a reforma da Previdência for aprovada, ela não será suficiente.

“A aprovação da reforma da Previdência não elimina a necessidade de ajustes de curto prazo nos estados. E, nesse sentido, será necessário cortar gasto, demitir pessoal comissionado e até servidores estáveis, algo previsto na Constituição em situações de desequilíbrio fiscal grande”, explica a economista e especialista em contas públicas Selene Peres Nunes, uma das autoras da LRF. “Os governos estaduais acharam que maquiando as contas iam conseguir fugir dessa solução impopular, que é a demissão e a privatização. Agora, o dinheiro acabou. Não há outra saída”, resume. Ela destaca que os recursos das privatizações precisam ser usados só para abater a dívida pública. “Mudar a regra de ouro também é outra medida arriscada, porque desvirtuará a lei e fará o governo perder credibilidade.”

O economista José Roberto Afonso, professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) lembra que os crimes fiscais vinculados à LRF foram tipificados em lei ordinária, em separado, que mudou o Código Penal, tanto que essas leis passadas inspiraram o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff. “Há um rito próprio para tanto. Basta ser aplicado no caso dos demais gestores”, explica Afonso, um dos autores da LRF. “Cabe, antes de tudo, aos tribunais de contas e aos ministérios públicos abrirem denúncias, e ao Judiciário decidir. Muitas vezes, são esses próprios órgãos que extrapolam o limite de pessoal. Em suma, não falta lei. Se algo falta, é fazer cumprir a lei”, completa. Para ele, a LRF ainda está incompleta, porque não há limite para a dívida pública federal.

Julio Marcelo Oliveira, procurador do Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de Contas da União (TCU), reconhece  que os governadores que descumpriram a LRF podem, sim, ser responsabilizados, inclusive, criminalmente, por irregularidades cometidas em sua gestão, mas o mesmo não ocorre com os conselheiros dos Tribunais de Contas estaduais. “Existem tipos penais específicos para crimes contra as finanças públicas. Caberá aos MPs estaduais investigá-los e processá-los. Quanto aos conselheiros, a responsabilização será muito mais difícil. Além de terem foro privilegiado no STJ (Superior Tribunal de Justiça), seria preciso provar que agiram com má-fé ou prevaricaram”, detalha.

Descompasso histórico

O descompasso entre receita e despesa é histórico nos estados e, com isso, os governos gastam mais do que arrecadam. Um levantamento feito pelo economista Gabriel Leal de Barros, diretor da Instituição Fiscal Independente (IFI), junto aos dados declarados de 27 entes federativos, mostra que enquanto a Receita Corrente Líquida (RCL) dos estados cresceu 108,7% entre 2008 e 2017, os gastos com pessoal saltaram 235% no mesmo período, ou seja, mais do que o dobro, algo insustentável financeiramente. E, para piorar, o rombo da Previdência dos estados foi de R$ 79,1 bilhões em 2017, um aumento de 50% em relação a 2016. Se esse déficit continuar crescendo nesse ritmo nos próximos anos, o quadro será ainda mais dramático. Em 2018, o rombo previdenciário somou R$ 50,7 bilhões até agosto, 14% da receita corrente dos estados. Em 2015, esse percentual era de 6%.
Um dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que vem sendo ignorado por vários governos estaduais é o do gasto com pessoal em relação à RCL, que não pode ultrapassar 60% no total da administração pública. Contudo, há diferenças nos resultados entre as metodologias do Regime de Gestão Fiscal (RGF) e do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAF), conforme quadro ao lado. Enquanto o RGF segue os princípios contábeis e é autodeclaratório, sem incluir rubricas importantes nas despesas com pensionistas, imposto de renda retido na fonte e despesas com obrigações patronais. Logo, tem contabilidade criativa. O PAF é calculado pelo Tesouro, fazendo algumas correções, mas que também não reflete a realidade, pois não inclui os dados com terceirizados por exemplo, o que pode elevar para mais de 70% em alguns casos.

Harmonia

“É preciso harmonizar a contabilidade dos relatórios. Feito isso, uma série de gatilhos já previstos na LRF teriam sido acionados, implicando dois efeitos diretos: Saberíamos a real complexidade do problema fiscal estadual e o acionamento dos gatilhos presentes há 18 anos na LRF promoveriam ajuste relevante no desequilíbrio fiscal”, avalia Barros.

André Marques, coordenador dos cursos de gestão de políticas públicas do Insper, também critica essas falhas na contabilidade dos estados. “Infelizmente, a legislação vigente permite que cada um use a metodologia que melhor atenda aos interesses”, avalia ele, lembrando que essa confusão tem prejudicado os estados com mais dificuldade financeira. Apenas o Rio de Janeiro aderiu ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF) e os outros cinco estados em calamidade não são elegíveis para o programa. A falta de padronização também prejudica esses estados que poderiam aderir ao RRF se fizessem a contabilidade de forma mais correta. Pelos dados do Tesouro, outros três estados, além do RJ, extrapolam o teto de 70% da RCL para gasto com pessoal, uma das condições para o RRF: Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Norte.

Jonathas Goulart, coordenador de Estudos Econômicos do Sistema Firjan, reconhece que um dos desafios do novo governo será essa equalização dessa confusão dos dados contábeis dos estados. Ele defende que os municípios também devem fazer esse dever de casa, pois, assim como nos estados, o volume de restos a pagar é crescente e isso esconde o aumento do desequilíbrio fiscal dos governos regionais. “Um levantamento feito pela Firjan mostra que 80% dos municípios não geram nem 20% de suas receitas, e eles têm zero contrapartida para recebem as transferências da União, o que incentiva o excesso de municípios existentes no país que não geram receita suficiente para pagar suas despesas”, critica. .