Reforma no teto de gastos é meta para presidenciáveis

Não importa quem vença a eleição presidencial, a regra do teto de gastos (que impede as despesas federais de crescerem além da inflação) dificilmente será a mesma a partir de 2023. Os quatro candidatos à Presidência com melhor desempenho nas pesquisas eleitorais avaliam mudanças na estrutura que rege o gasto público. A leitura geral é que o teto, como foi criado, já não existe.

Um de seus pais, o economista Marcos Mendes, colunista do jornal Folha de S.Paulo, avalia que a norma foi eficiente para deter a pressão por gastos no curto prazo. Quando apareceu alguma demanda inusitada por recursos, foi possível justificar que ela não cabia no teto. No entanto, a regra não resistiu às mudanças nas relações de poder.

Na avaliação de Mendes, houve, nos últimos quatro anos, uma forte deterioração das condições políticas que determinam o gasto público –com o Congresso ganhando poder em detrimento do Executivo e aprovando aumentos de gastos sem estabelecer fontes de receitas, por exemplo.

Para piorar, diz ele, o presidente Jair Bolsonaro (PL) virou sócio do expansionismo fiscal, fragilizando quem quer segurar as despesas no governo. Um exemplo disso foi aprovação, a toque de caixa, da PEC (proposta de emenda à Constituição) que abriu espaço para elevar o Auxílio Brasil e conceder outros benefícios em plena campanha à reeleição.

Nesse aspecto, o teto deixou de ser um instrumento de ancoragem das expectativas de médio e longo prazo e, segundo Mendes, nenhuma outra regra de gasto sobreviverá muito tempo nesse ambiente.

"Fica muito difícil controlar gastos se não mudar isso. No regime presidencialista, quem tem poder sobre o Orçamento é o Executivo, e ponto final. Não há no mundo um Congresso que possa incluir tantas emendas e mexer com tal nível de detalhamento em um Orçamento como o nosso. Não se vê isso nem em países parlamentaristas."

Déficit primário

O economista Edmar Bacha, um dos pais do Plano Real, e que atua na campanha da candidata a presidente Simone Tebet (MDB), identifica outro desafio relacionado aos limites do Orçamento. Ele se declara "horrorizado" com o conteúdo do PLOA (Projeto de Lei Orçamentária Anual) de 2023. Nas contas dele, o déficit primário deve ser de pelo menos 2% do PIB (Produto Interno Bruto) em 2023, o que representa um resultado de quase R$ 200 bilhões no vermelho.

Descontado o período da pandemia, que levou o déficit primário a 10% em 2020, a última vez que se viu um déficit desse tamanho foi em 2015 e 2016, respectivamente de 2% e de 2,6%. "Na proposta orçamentária, falam que vão manter o Auxílio Brasil em R$ 600, mas colocam na conta previsão para R$ 400. Falam que vão reajustar a tabela do Imposto de Renda, mas também não tem recurso previsto para isso. Fazem uma compressão das despesas não obrigatórias que é irrealista –simplesmente, metade do que gastaram neste ano", diz Bacha. "Não dá para o governo funcionar com a previsão de dinheiro que está lá. Será preciso retirá-la do Congresso e refazê-la até 31 dezembro."

O que é o teto de gastos?

O que está sob o teto?

O que está fora do teto?

O líder nas pesquisas, o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), foi o primeiro a deixar claro que vai abolir o teto de gastos, considerado muito restritivo especialmente para a política social. "Vamos tirar o teto que está aí e construir um novo arcabouço fiscal", diz o economista Guilherme Mello, um dos responsáveis pelo programa de governo do PT. "Apresentamos as diretrizes no programa, mas a nova regra para o fiscal terá de ser negociada porque toda mudança depende de uma PEC e de um debate maior com a sociedade e o Congresso."

O programa de governo de Lula também trabalha com a perspectiva de revisão de limites da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece regras para o planejamento, o controle, a transparência do gasto público) e da chamada Regra de Ouro (que proíbe endividamento para pagar despesas correntes, como salários e aposentadorias).

Metas de inflação

Nas discussões internas há quem defenda uma meta de crescimento real para o gasto primário, deixando o resultado primário flutuar dentro de certo intervalo –em um funcionamento similar ao das metas de inflação. Já se discutiu também metas específicas para crescimento do gasto com investimento, com saúde, com educação, com folha de pagamentos, entre outros itens.

Existe também quem considere estabelecer a possibilidade de abatimento de algumas despesas da meta de resultado primário (conta de receitas menos despesas que o governo deve perseguir anualmente), como foi no período petista com os investimentos do PAC (Plano de Aceleração de Crescimento). Existe um certo consenso de que, seja qual for a regra de curto prazo, é recomendável que ela considere cenários de longo prazo para evolução da dívida líquida e bruta.

O economista Nelson Barbosa, colunista da Folha de S.Paulo e ex-ministro da Fazenda e do Planejamento, não faz parte dos grupos que elaboram o programa, mas está entre os petistas que defendem a necessidade haver alguma regra para controle de gastos. "Previsibilidade, transparência e eficiência recomendam metas de crescimento do gasto", diz Barbosa. "Sinalizar a evolução do gasto, mesmo que seja para aumentá-lo, evita corrida por criação de receitas, estimula o debate sobre eficiência da alocação dos recursos públicos e evita política fiscal pró-cíclica, que acaba desestabilizando em vez de estabilizar a economia."

Na gestão bolsonarista, não se fala em desistir do teto, mas o próprio Bolsonaro já deu entrevista dizendo que a regra pode ser alterada em um eventual segundo mandato. O ministro Paulo Guedes também já declarou que a regra atual tem imperfeições e é preciso aprimorá-la.

Tesouro tem plano de flexibilização

Um exemplo recorrente de problema citado por Guedes é o caso da cessão onerosa. A União entendeu que teria de transferir parte dos ganhos a Estados e municípios. Apesar de ser uma transferência pontual, era vetada pelo teto. Foi feita, então, a primeira alteração na regra, por meio de uma PEC.

No final de agosto, o Tesouro Nacional anunciou que já colocou em discussão um novo modelo de controle dos gastos considerado mais flexível, conforme detalhou a Folha. A despesa poderia crescer mais a depender do nível de endividamento e do PIB.

O crescimento do gasto poderia superar a inflação quando a dívida estivesse abaixo de determinado patamar desde que o percentual acima do IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) ficasse abaixo do crescimento do PIB.

A cúpula do Ministério da Economia fala em um sistema de metas para o endividamento. Não foram apresentados números oficialmente, mas envolvidos nas discussões chegam a mencionar que o objetivo seria aproximar o endividamento brasileiro do patamar de países emergentes –em torno de 60% do PIB. Hoje, a dívida bruta representa 77,6% do PIB.

O ex-ministro Ciro Gomes (PDT) é outro presidenciável que fala abertamente em revogar o teto atual. Na manifestação mais recente, na sexta-feira (9), ele mencionou que a revisão da norma beneficiaria a educação.

O economista Nelson Marconi, que está na coordenação do programa de governo, diz que está em estudo uma regra de limite para o gasto associada ao PIB.

Regra de controle de gastos

"Da forma como ele está, o teto virou uma obra de ficção", diz Marconi. "Estamos avaliando uma regra que inclua um adicional além da inflação, atrelado ao PIB, mas com caráter contracíclico." Ou seja, que permita elevação de gasto em momentos de retração econômica, especialmente para que o Estado possa ter uma política social eficientes em períodos mais críticos.

De certo, até agora, é que o investimento vai ficar fora dessa nova regra de controle de gastos. "Entendemos que investimentos precisam ser excluídos do teto, porque esse gasto tem um efeito multiplicador na economia, ajuda a melhorar a produtividade e reduzir desigualdades sociais", afirma Marconi.

As despesas correntes seriam atreladas ao PIB, com crescimento mais limitado. Já os investimentos seriam corrigidos com base na expansão real da arrecadação federal, que proporcionaria uma expansão maior, uma vez que, normalmente, a receita cresce mais do que o PIB.

A equipe econômica de Tebet também pretende fazer alterações na regra do teto, mas para resgatá-lo.

"A importância do teto no controle da despesa é inegável. A gente viu como ele foi importante para derrubar a taxa de juros de dois para um dígito e para reduzir a inflação", diz economista Elena Landau, coordenadora do programa econômico de Tebet.

"A gente precisa deixar bem explícito que qualquer flexibilização de despesa precisa estar vinculado a ganhos com reformas, e não é aquela reforma para o cara dizer que fez porque é liberal, é fiscalista, mas aquela reforma que gera recursos para economia verde, para novas tecnologias, para a recuperação do aprendizado e valorização do professor."

No grupo de Tebet, a discussão do teto é um pedaço de um debate maior que vai buscar a reorganização da estrutura orçamentária. Toda e qualquer economia, diz Landau, será canalizada para educação, saúde, ciência e tecnologia, consideradas as bases de um crescimento sustentável de longo prazo.