Eleição municipal: que propostas para segurança pública fazem sentido?

Apontada frequentemente como um dos principais temas de preocupação da população brasileira em pesquisas de opinião, a segurança pública foi se tornando, ao longo da última década, uma pauta cada vez mais central nos pleitos eleitorais. As disputas para as prefeituras e as câmaras de vereadores que acontecerão neste ano não devem ser diferentes: a tendência é que os índices de criminalidade estejam na ponta da língua dos candidatos, assim como as soluções para reduzi-los. Mas considerando que a Polícia Civil e a Polícia Militar estão vinculadas ao estado e que a Polícia Federal responde ao governo do país, as propostas que têm sido apresentadas em âmbito municipal fazem sentido?

De acordo com pesquisadores ouvidos pela Agência Brasil, as campanhas municipais costumam articular temas de maior apelo social e nem sempre as medidas sugeridas estão de acordo com as competências das prefeituras. Consequentemente, as verdadeiras atribuições municipais, muitas vezes fragilizadas, deixam de ser amplamente debatidas.

"O apelo político, aliado ao desconhecimento da população sobre as atribuições institucionais dos municípios, cria um terreno fértil para a propagação de informações ilusórias durante as campanhas eleitorais. Isso resulta em promessas focadas no aumento de policiamento, repressão ao crime organizado e combate à violência urbana, frequentemente à custa de discussões mais amplas das causas sociais da criminalidade sobre as quais os municípios poderiam atuar com mais força", diz o sociólogo José Lenho Silva Diógenes, pesquisador da Universidade Federal do Ceará (UFC).

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Em abril, pesquisa feita em municípios cearenses pelo Instituto Opnus indicou a segurança pública como o terceiro tema que deveria ser prioridade para os futuros prefeitos e prefeitas, atrás apenas da saúde pública e da geração de emprego e renda. Na cidade de São Paulo, um levantamento realizado em junho pela Genial Pesquisas e pelo Instituto Quaest mostrou que a violência é o problema mais citado pelos moradores. A segurança pública tem aparecido, em diferentes partes do país, como um assunto que muitas vezes desperta mais preocupação na população do que outros como educação e transporte.

Para diferentes pesquisadores, não há dúvidas de que o tema estará novamente no centro da pauta nas próximas disputas eleitorais. E embora críticos da abordagem que tem sido dada pelas campanhas em geral, eles são unânimes em apontar que a segurança pública merece sim ser discutida nos pleitos que vão eleger prefeitos e vereadores. Consideram que os municípios podem adotar diversas medidas vinculadas ao tema e promover uma abordagem integrada e multissetorial, que inclui ações de prevenção no âmbito da educação, da saúde e do planejamento urbano.

"Segurança pública não é um problema só de polícia. Pelo contrário, você tem uma série de políticas preventivas que podem e devem ser realizadas pelo município e que, exatamente por isso, é preciso entender um pouco melhor como que determinadas vulnerabilidades deságuam em violência", diz Ludmila Ribeiro, pesquisadora do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública (Crisp) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

"Se você pensar a questão da violência contra mulher e certos casos de furtos e roubos, como os de celular em áreas de grande concentração de pessoas, são crimes que estão muito relacionados com políticas de prevenção que o município pode e deve adotar", acrescenta.

Buscando propor caminhos para a segurança pública municipal, o Instituto de Estudos Comparados em Administração de Conflitos (Ineac), da Universidade Federal Fluminense (UFF), elaborou uma cartilha. A falta de políticas preventivas, voltadas para administrar conflitos, é apontada no documento como principal ponto que precisa ser transformado.

Cartilha

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A cartilha inclui algumas sugestões. São propostas medidas envolvendo, por exemplo, a capacitação permanente das guardas municipais e de seus gestores em articulação com instituições de ensino. Também é sugerida a criação de um Centro Municipal de Direitos Humanos que apoie e acolha vítimas de violação de direitos, além do fortalecimento de conselhos comunitários de Segurança Pública, fomentando o diálogo com a população sobre as medidas destinadas à administração de conflitos.

Segundo o antropólogo Lenin Pires, diretor do Ineac, os últimos pleitos eleitorais têm sido marcados por forte disseminação do discurso repressivo que, em sua visão, se apoia em certo desconhecimento da população sobre como se organiza o sistema de segurança pública em sua complexidade. "É um discurso que trabalha sempre com aquilo que parece ser mais fácil que é a noção de vingança, a noção de correção pela força. É um discurso fácil e barulhento, que tende a colher dividendos eleitorais, principalmente em situações de grande clamor social", avalia Lenin.

Para ele, a manutenção da ordem social é um desafio extremamente complexo, que envolve variadas dimensões da vida social: tem relação com o processo de educação, com projetos sociais, com a inserção no mercado trabalho, entre outras questões.

Guardas municipais

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O Artigo 144 da Constituição Federal autorizou os municípios a "constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações". Esse dispositivo foi posteriormente regulamentado pela Lei Federal 13.022 / 2014, que estabeleceu amplo conjunto de competências: zelar pelo patrimônio público, inibir infrações penais e administrativas contra bens e serviços municipais, proteger a população que faz uso de instalações municipais, colaborar com outras estruturas de segurança pública em ações voltada para a paz social, pacificar os conflitos e assegurar os direitos humanos fundamentais, exercer competências para viabilizar o trânsito, contribuir com a fiscalização do ordenamento urbano, encaminhar à delegacia envolvidos em flagrante delito, desenvolver ações preventivas na segurança escolar, entre outras.

De acordo com Lenin Pires, as guardas municipais haviam sido pensadas originalmente como guardas patrimoniais. "Com o tempo, essa categoria patrimônio cada vez mais tem sido interpretada não só como patrimônio físico e material, mas também moral", afirma.

Paralelamente a essa mudança interpretativa, instaurou-se intensa disputa de narrativa. Lenin avalia que o crescimento da extrema-direita ao longo dos últimos anos país foi acompanhado do fortalecimento de uma prática discursiva que resume a segurança pública a medidas de recrudescimento da repressão e das leis. Junto a esse processo, surgem propostas envolvendo a flexibilização da posse e do porte de armas, a ampliação de penas, a redução da idade penal, o fim das "saidinhas" dos presos.

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Lenin considera que as propostas geralmente apresentadas nos pleitos municipais contribuem para que as estruturas de segurança pública, como as guardas municipais, se tornem perpetradoras dessa perspectiva repressiva. Ele defende a necessidade de uma guinada no debate, abrindo mais espaço para medidas de segurança pública voltadas para fortalecer o Estado Democrático de Direito.

"As promessas de uma guarda militarizada refletem o modelo da nossa Polícia Militar e, infelizmente, também da nossa Polícia Civil.  A Polícia Civil, que é voltada para atuar em apoio às instâncias judiciárias, vem adotando práticas cada vez mais militarizadas. No Rio de Janeiro, uma das principais chacinas em favelas envolveu a Polícia Civil. E há uma disputa de narrativa, onde alguns setores querem atrair a Guarda Municipal para atuar nessa frente, mas essa atuação está em outro nível", diz Lenin. Ele citou o episódio que ficou conhecido como Chacina do Jacarezinho, em que 28 pessoas foram mortas na capital fluminense durante operação da Polícia Civil realizada em 2021.

Segundo o pesquisador, a Guarda Municipal deve lidar com conflitos de proximidade, com o ordenamento público e com a proteção de patrimônio. "Ela pode ser uma força voltada para fazer aquilo que a polícia não faz, que é educar as pessoas a lidar com as normas de convivência da sociedade. As polícias no mundo inteiro são responsáveis pelo law enforcement, que é a ideia de você reafirmar a lei, as normas, como regras de conduta ética da sociedade. A Guarda Municipal pode ser uma força montada para esse processo educativo, justamente fazendo um contraponto. E assim mostrar que é possível fazer uma outra coisa. E a partir desses exemplos gerar um impacto da esfera pública".

Uso de armas de fogo

De acordo com Ludmila Ribeiro, não há dúvida de que nas três últimas eleições a temática da segurança pública esteve no centro da pauta. "O que mais me chama a atenção, de forma negativa, são os discursos que apostam na reprodução do modelo de Polícia Militar nas guardas municipais. Os candidatos propõem guardas armados com fuzis que, na maioria das vezes, não têm nem capacidade técnica e nem a menor necessidade de uso de arma de fogo. Esse uso pela Guarda Municipal tem uma série de implicações, envolvendo não apenas os casos de letalidade, mas também os desvios. Tem guarda municipal que pode acabar usando essa arma para fazer segurança privada fora do horário de trabalho", exemplifica.

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Em sua visão, a Guarda Municipal deve atuar numa lógica de proteção e não de enfrentamento, o que acaba se desvirtuando a partir da ideia de atuação armada. "Por menor que seja o município, esse tem sido um debate central. Tem prefeitura com dez guardas. Mas a Guarda Municipal sempre aparece no discurso como um capital político que aumenta as chances de ganhar as eleições".

Ludmila observa que a ideia de armar os guardas é acompanhada também pela defesa de investir em ampla variedade de equipamentos e tecnologia. Nem sempre, no entanto, esse caminho vai trazer bons resultados. Ela cita o exemplo das câmeras de segurança. "Prometem instalar em toda a cidade como se, por si só, elas fossem espantar todos as taxas de crime e de violência. Os estudos mostram que as câmeras só são efetivas se há um processo de tomadas de decisão. Ou seja, se você tem alguém assistindo as imagens em tempo real e tomando decisões."

A ideia de uma Guarda Municipal armada também é considerada controversa pelo sociólogo José Lenho Silva Diógenes. Ele não considera desejável, embora pondere. "Depende do contexto específico de cada município. Em algumas cidades, pode fazer sentido para ampliar a capacidade de resposta a situações de violência, desde que haja treinamento adequado e mecanismos rigorosos de controle. Para melhorar a atuação da Guarda Municipal, é essencial investir em formação contínua, capacitação em direitos humanos, e estabelecer clara delimitação das suas funções para evitar sobreposição com as funções das polícias estaduais", afirma.

Os pesquisadores também observam que o debate sobre o papel da Guarda Municipal é influenciado pelo perfil dos candidatos, em um momento em que se nota o crescimentode  policiais e militares que buscam se eleger prefeitos e vereadores. Em diversas capitais do país, existem candidatos egressos das forças de segurança que, inclusive, irão se apresentar na cédula como delegados, capitães ou sargentos. O movimento reflete o que ocorre no cenário nacional. De acordo com levantamento da organização não governamental Instituto Sou da Paz, entre 2014 e 2022, profissionais de defesa e segurança passaram de sete para 44 representantes na Câmara dos Deputados.

Feminicídios

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Há consenso entre os especialistas acerca do importante papel que as guardas municipais podem exercer para reduzir os indicadores de crimes contra a mulher que vem, nos últimos anos, engrossando as estatísticas de letalidade. Segundo o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), em 2020, 2021 e 2022, foram registrados respectivamente 1.350, 1.341 e 1.410 feminicídios no país. Os dados da organização indicam que esses casos carregam paralelamente um histórico de outros crimes: ameaças, lesões corporais, estupros, entre outros. As residências dessas vítimas aparecem como os locais de maior ocorrência desses episódios.

"A Guarda Municipal tem característica muito interessante se você comparar com as outras forças de segurança. Atuam num território específico e em escalas de serviço que permitem mais proximidade com as comunidades. Policiais militares mudam de batalhão, policiais civis mudam de delegacia. Os guardas municipais então tem condição mais favorável para cumprir o papel de Patrulha Maria da Penha, podendo atuar em determinados bairros, com base em planejamento dos específicos elaborados a partir de informações dos registros de ocorrências. Da mesma forma, estão melhor posicionados para exercer atividades em parceria com escolas e com o Conselho Tutelar, buscando proteger as crianças e os adolescentes", diz Lenin.

Para Ludmila, as propostas apresentadas por candidatos para o combate à violência contra a mulher têm dado mais alento, na medida em que se afastam do discurso repressivo. "O município têm competência muito mais direta, porque quando a gente olha para a Lei Maria da Penha há toda uma parte de educação, saúde e assistência que são competências municipais. Então, é preciso pensar sobre as casas abrigos, o aluguel social, o ensino do conteúdo relacionado com a Lei Maria da Penha dentro das escolas. E aí são promessas que aparecem para tentar alcançar o eleitorado feminino".

Além da Guarda Municipal

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A Guarda Municipal não deve ser o único instrumento do município mobilizado para o enfrentamento a desafios de segurança pública. Segundo os pesquisadores, várias outras estruturas têm condições de implementar medidas eficazes. Ludmila chama atenção para a necessidade de retomar o debate sobre prevenção da violência na juventude. Segundo ela, essa é uma pauta que perdeu força, ao mesmo tempo em que cresceu o discurso repressivo.

"Era uma pauta muito comum no final dos anos 2000. Agora só ouvimos propostas para colocar agentes da Guarda Municipal e câmeras nas escolas. É inclusive o que tem ganhado mais força para responder aos episódios envolvendo ataques em escolas com faca e com armas de fogo", diz ela. Nos últimos cinco anos, foram registrados no país mais de uma dezena desse tipo de ocorrência. Na maioria deles, os agressores são alunos ou ex-alunos com média de idade de 16 anos.

Para Ludmila, as propostas apresentadas, embora soem como soluções mágicas, têm pouca efetividade. "É preciso entender o que promove violência nas escolas. E medidas voltadas para prevenir o envolvimento de jovens com a violência não tem tido o devido destaque na agenda eleitoral. Essa é uma discussão fundamental porque quando a gente olha para as estatísticas, quem mais mata e quem mais morre são jovens. E mesmo os roubos tem os jovens com idade entre 18 e 25 anos como principais perpetradores. Então, políticas que falassem para a juventude do desengajamento nasdinâmicas de crime e de violência seriam bem importantes".

Outra frente de atuação, que vem sendo adotada particularmente pela prefeitura do Rio de Janeiro, gera controvérsias. O município vem promovendo demolições de imóveis irregulares sob o argumento de que muitos deles são construídos por milícias e organizações criminosas, com o intuito de criar um mercado imobiliário ilegal para financiar suas operações. Seria assim uma forma de asfixiar o poder financeiro desses grupos.

Segundo Ludmila, coibir a construção de imóveis irregulares é atribuição municipal. Ela avalia que a medida pode dar algum resultado no enfrentamento ao crime, mas observa que a exploração desse mercado imobiliário por grupos armados, embora seja realidade do Rio de Janeiro, não é algo que ocorre em todo o país.

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A eficácia desse tipo de iniciativa para combater o crime, no entanto, é questionada por Lenin. Segundo ele, a milícia cresce onde há desigualdade e se aproveita da má oferta dos serviços públicos para explorar suas atividades econômicas. Nesse sentido, sem resolver os problemas, novos imóveis continuariam a ser construídos. "O crime avança onde há desordem e violações à cidadania. Os grupos criminosos acabam aparecendo como porta de saída, seja para acesso ao transporte, à moradia ou a outros serviços", afirma.

Lenin aponta que esse é um exemplo de como a segurança pública se conecta a outros temas como a regularização fundiária e as políticas habitacionais. "O que a prefeitura pode fazer é, cada vez mais, regular melhor o espaço de convivência. Ela pode atuar, por exemplo, garantindo melhor serviço de transporte, maior previsibilidade para as pessoas saírem e chegarem em casa, política tarifária que não signifique a exploração do trabalhador, um regulamento que organize o espaço público de forma a viabilizar e organizar o comércio ambulante, as políticas de habitação que promovam o direito social à moradia. Se ela regular em prol do cidadão, irá desregular o mercado da milícia".

Urbanismo

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Moradora de Niterói, na região metropolitana do Rio de Janeiro, a estudante Andrezza Gomes, de 21 anos, se mudou recentemente de bairro e precisou fazer adaptações na sua rotina. "Eu saio de casa muito cedo e volto muito tarde. Quando eu volto, as ruas de São Domingos já não estão tão movimentadas quanto no mesmo horário em Icaraí. Sem contar com as árvores mal cuidadas e os carros que ocupam a calçada inteira. Eu passo por uma rua que é de estacionamento rotatório e bem estreita. Acaba ficando deserto e eu prefiro andar pela rua do que pela calçada para não ter a chance de encontrar alguém, até porque as casas são muito escuras. Penso várias coisas, ainda mais sendo mulher", relatou à Agência Brasil.

Ela opinou sobre medidas que podem ser tomadas para melhorar a sensação de segurança. "Acho que os órgãos de segurança pública e de meio ambiente têm que andar juntos. Elas têm que ver a pavimentação das ruas, a sustentabilidade. A calçada tem que ser um lugar de livre acesso para o pedestre, acho que o principal objetivo de uma calçada tem que ser esse. Eles têm que ter uma gestão de planejamento muito melhor para assegurar a população, para transmitir confiança".

Especialistas concordam que ações de urbanismo, como melhoria da iluminação, manutenção de mobiliários das praças e parques, recapeamento das ruas, coleta regular de lixo e requalificação de áreas degradadas, são medidas que podem ajudar a reduzir a criminalidade. Ludmila destaca o cuidado e a ocupação dos espaços públicos que reduzem a sensação de insegurança. Ela, no entanto, vê esse debate pouco presente na agenda eleitoral.

"Se vejo um espaço sempre vazio, um pouco abandonado, pouco frequentado, a chance de eu entender esse espaço como violento é muito maior do que se estivesse sempre sendo utilizado e movimentado. Mas é muito raro a gente ver o debate sobre revitalização urbana conectada a questões de segurança pública. Aparece muito mais relacionado com a valorização da cidade do que com a segurança pública. E isso tem uma relação direta com o fato de ser um tema muito mais capitalizado pela direita do que pela esquerda. Ele acaba sendo muito mais abordado por essa lógica de ações de repressão ou de reforço da aplicação da lei", diz.

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Na academia, no entanto, existe há bastante tempo um debate aprofundado, liderado por pesquisadores de arquitetura e urbanismo, que desenvolvem estudos em interface com o tema da segurança pública. Há discussões, por exemplo, sobre como o Plano Diretor, que deve ser aprovado pelo município a cada dez anos, pode incentivar espaços públicos mais ocupados e seguros.

O livro Morte e Vida das Grandes Cidades, lançado em 1961 pela norte-americana Jane Jacobs, é ainda hoje considerado uma referência no assunto. Ela instituiu o conceito de "olhos da rua", no qual defende que as pessoas que utilizam as vias públicas ou os moradores que contemplam essas vias de suas casas exercem vigilância natural. Com base nessa perspectiva, tem ganhado força, por exemplo, a ideia de que a segurança pública se beneficia com o apoio a construções com fachada ativa, isto é, imóveis que promovam interações nos passeios públicos: menos muros e estabelecimentos comerciais no térreo de prédios residenciais. São iniciativas que podem ser regulamentadas no plano municipal.

*Colaborou Francielly Barbosa, estagiária da Agência Brasil sob supervisão de Vinícius Lisboa